Reflexiones y apuntes sobre el proyecto de presupuesto

Me voy a referir a los supuestos y las proyecciones del escenario macro, a las cuestiones tributarias y a la institucionalidad fiscal.

Sobre el escenario macro, temo que al ministro Oddone le suceda lo mismo que a sus dos antecesores: Astori, en 2015, proyectó un crecimiento de 14,6% para el quinquenio y se creció 5,0%; Arbeleche, cinco años más tarde, trabajó con un crecimiento de 11,7% (cuando ya estaba bien instalada la pandemia) y terminó con uno de 6,4%. ¿Será que “la tercera es la vencida” o que “no hay dos sin tres”? Yo no veo motivos para crecer al 2,4% anual, más del doble que en la última década y más de lo que casi todos vemos como tasa de largo plazo.

Asumir un crecimiento mayor al que luego resulte es riesgoso. Dada la proporcionalidad entre la producción y la recaudación, si se asume un crecimiento económico excesivo también se asume una recaudación excesiva. Y si la economía empieza a crecer menos de lo esperado, habrá que hacer un ajuste fiscal a contramano de los tiempos políticos. Que se hará o no.

Un segundo aspecto de “optimismo” está dado por la asunción de que mejorará la eficiencia en la recaudación de impuestos. Hace 35 años, en circunstancias como las actuales, haciendo los números del programa financiero, alguien que sabía mucho de estas cosas me enseñó que no debía contar ingresos inciertos. “Si después vienen, mejor, pero de antemano no los sumes”, me dijo.

Y el tercer elemento difícil de considerar posible, es el ajuste de las cuentas fiscales en la antesala del proceso electoral. El único caso que conocemos, desde 1985, en que los números fiscales mejoraron en la previa de las elecciones fue el del gobierno del presidente Batlle, pero es obvio que no fue por virtud sino por necesidad, dada la situación posterior a la gran crisis y a la reestructuración de la deuda y dados los compromisos asumidos para la salida de esa situación.

En el presupuesto se plantea llegar a un déficit de 3% del PIB para el conjunto del sector público, desde uno de 4,5% del producto en el segundo año de gobierno. También acá viene al caso hacer memoria: Astori, en 2015 y Arbeleche, en 2020, planeaban llegar al último año con el déficit en 2,5% y ambos lo dejaron algunas décimas por encima del 4% del PIB.

Además, el camino hacia la referida mejoría fiscal sólo sabe de aumentos en los ingresos, los que aportarían 1,5% del PIB, por mitades entre impuestos y eficiencias. Mientras tanto, el gasto público quedaría constante en términos del PIB a lo largo de todo el período. Algunos se sorprenden de que no baje, pero ese no fue el mandato de las urnas recibido por el gobierno.

En cuanto a la inflación, se la proyecta en torno al 4,5% anual y se sabe que el BCU planea ir a una meta más baja, del orden del 3% o 3,5%. Pero esto, desde el punto de vista fiscal, tiene un costo adicional, no presupuestado, porque los ingresos acompañan a la inflación contemporánea y los egresos a la inflación pasada. Y con la inflación en descenso, aparece un desfasaje que implica un costo fiscal. Y para cuando una nueva meta pueda regir, a mediados de 2028, al gobierno no le va a sobrar ni un peso.

Finalmente, se asume que tendremos una inflación en dólares similar a la de EEUU, por lo que el “atraso cambiario” actual, considerable, no se vería corregido.

En materia impositiva, además de lo ya referido en cuanto a procurar una mayor recaudación mediante más eficiencia en la gestión, se proponen ajustes en algunos diseños para corregir inconsistencias o adaptar nuestro sistema tributario a cambios globales. Lo que, por principio, parece razonable, independientemente de lo que recauden. Resta saber cómo se determinarán, en la reglamentación de la norma, los “incrementos patrimoniales” debidos a las ganancias de capital de activos situados en el exterior, que no es algo trivial. Tampoco es trivial estimar la recaudación de los ajustes impositivos planteados, sobre todo si se introducen ajustes al texto en función de algunas observaciones fundadas que ha recibido.

Por último, cabe destacar lo referido a la institucionalidad fiscal, que tuvo un primer paso en la LUC y que ahora tiene un segundo paso, para incorporar “los avances más recientes en la literatura económica” y “las lecciones derivadas de la experiencia internacional”. Para ello se ajustan las metas, se busca mejorar aspectos metodológicos y se fortalece a los grupos técnicos externos. Parte de las contribuciones recibidas surgieron de una consultoría del BID que fue encargada por la administración anterior, lo que denota continuidad y no un quiebre en este proceso.

Se considera ahora a la deuda neta como ancla de mediano plazo y, como metas operacionales de corto plazo, al resultado fiscal estructural y al tope de endeudamiento neto, ambas anuales. Se abandona la meta referida al tope del crecimiento real del gasto, por varias razones fundadas, en particular para “evitar la sobre determinación del marco fiscal”. Los argumentos son entendibles, pero esa exclusión puede dar lugar a consideraciones negativas también entendibles. De todos modos, será fácil estimar el crecimiento del gasto y el gobierno se plantea ser bien explícito al respecto.

Además, se procederá a transparentar la inversión en infraestructura que está por fuera del perímetro de la regla fiscal, por ejemplo, en el ámbito de la CND. El MEF afirma que “incorporar una regla que otorgue un marco explícito a la inversión pública que trasciende el período de gobierno resulta fundamental para conciliar la sostenibilidad fiscal con el desarrollo de infraestructura”. Para ello, habrá un tope global anual a estas inversiones, habrá una mayor injerencia del MEF en el proceso y se informará al Consejo Fiscal Autónomo y a la Asamblea General, por lo que habrá control parlamentario. Enhorabuena, vistos los antecedentes.

Eso, así como las empresas estatales y el BCU, debió entrar al perímetro de la regla fiscal, pero, inconvenientemente, se los mantuvo por fuera, como hasta ahora.

En resumen, avances en la institucionalidad fiscal y en la transparencia, razonables modificaciones y ajustes en materia impositiva y peligroso optimismo en el escenario macro para el quinquenio.